Constituée dans l’indifférence des peuples qu’elle était censée représenter, agitée de  querelles obscures et de manœuvres compliquées, la Convention européenne présidée par Valéry Giscard d’Estaing a finalement accouché d’une diablerie juridique encore virtuelle : un projet de traité constitutionnel qui vise à réorganiser les institutions et les politiques de l’Union européenne.

Quelle est la valeur de ce nouveau traité ? S’agit-il vraiment d’un texte refondateur susceptible de faire franchir à l’Europe une étape décisive ? 

Tout commence dans l’ambiguïté.

Une ambiguïté fondamentale, qui touche à la définition même du texte produit par la Convention européenne. A en croire les médias, il semble que l’organisme présidé par M. Giscard d’Estaing ait enfanté d’une constitution, alors que le document remis le 18 juillet dernier au président du Conseil européen s’intitule : « Projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe ».

Le caractère fallacieux de la présentation médiatique n’est rien au regard la confusion de l’intitulé : un traité ne relève pas de la même logique qu’une constitution et ne s’inscrit pas dans le même champ.

Un lexique courant[1] nous rappelle en effet que la Constitution est la « loi fondamentale de l’Etat dont l’objet spécifique est l’organisation des pouvoirs publics et la détermination de leurs rapports (…) ». La Constitution est d’ordre interne : elle établit le droit politique d’une nation singulière, selon la volonté exprimée par un peuple souverain réuni par l’histoire dans une même collectivité.

Un traité est le résultat d’un accord négocié entre plusieurs Etats souverains, qui inscrivent un certain nombre d’actes dans l’ordre international : tracé de frontières, accord de défense etc.

Or les « conventionnels » ont mélangé les deux notions dans une fausse synthèse où l’on trouve des éléments de traité et des morceaux de constitution liés par une sauce idéologique dans laquelle nous tremperons tout à l’heure un doigt.

Fausse synthèse ? Le texte des « conventionnels » ne met pas en œuvre une dialectique qui trouverait sa cohérence institutionnelle grâce à des médiations bien pensées – par exemple le jeu du parlement, du gouvernement et de l’autorité souveraine. Nous avons affaire à des pétitions de principe et à des compromis douteux qui soulignent une fois de plus la conception floue de l’Union européenne. Ni fédérale, ni confédérale, elle est un peu des deux. Les fédéralistes naïfs peuvent y voir l’esquisse d’une promesse, les souverainistes trouveront motifs à s’indigner.

En fait, rien de bien neuf. Le projet de traité reprend la structure inter-étatique qui est la condition première de la construction européenne : « …cette Constitution établit l’Union européenne, à laquelle les Etats membres confèrent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs. L’union coordonne les politiques des Etats membres (…) » lit-on à l’article 1 du Titre 1. Et il est précisé à l’article 5 – 1 que  « L’Union respecte l’identité nationale des Etats membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles (…) ». Nous sommes bien dans une union d’Etats nationaux.

C’est sur cette base tout à fait acceptable que les « conventionnels » ont opéré divers montages institutionnels que quelques bricolages idéologiques semblent justifier.

Ces bricolages idéologiques sont énoncés au titre III du traité et résultent d’un véritable coup de force. Sans qu’il y ait eu le moindre débat démocratique, sans que les philosophes du politique aient été conviés à la réflexion collective, on érige au rang de « principes fondamentaux » l’obscur principe de subsidiarité qui est parfaitement inconnu en droit français. Nous avons déjà eu l’occasion de dire[2] que la règle subsidiaire appliquée à l’intérieur de l’organisation hiérarchique de l’Eglise catholique, n’a aucune pertinence quant à la répartition des compétences au sein d’une organisation politique. Le prétendu principe de subsidiarité peut tout aussi bien permettre la récupération de compétences attribuées aux organismes européens que la diffusion de ces compétences au niveau régional et local. Comme il est précisé que « l’Union agit dans les limites des compétences que les Etats membres lui ont attribuées dans la Constitution (…) et que « toute compétence non attribuée à l’Union dans la Constitution appartient aux Etats membres », il est permis de faire tout et le contraire de tout sauf dans quatre domaines (inscrits à l’article 12) qui ne sont d’ailleurs pas de l’ordre de la Constitution mais qui sont repris des précédents traités : « la politique monétaire pour les Etats membres qui ont adopté l’euro » (ce qui est très restrictif quant à l’Union européenne), la politique commerciale commune, l’Union douanière et… la politique de la pêche.

Après ce morceau de traité international, on en revient à la partie constitutionnelle avec le titre IV qui est censé organiser les institutions de l’Union. Sur ce point, on annonçait une clarification et des avancées significatives. Nous avons droit à un nouveau replâtrage qui tente de masquer la confusion des pouvoirs cent fois dénoncée.

A l’article 19-1, nous relisons que  « Le Parlement européen exerce, conjointement avec le Conseil des ministres, les fonctions législatives et budgétaires (…). Ce qui revient à confondre le pouvoir législatif (exercé par une ou deux assemblées parlementaires) et le pouvoir exécutif habituellement exercé par le Conseil des ministres.

Certes, on est soulagé d’apprendre que le Conseil européen (qui réunit entre autres les chefs d’Etat et de gouvernement) « n’exerce pas de fonction législative ». Mais il n’exerce pas plus de pouvoir de décision que le futur président de l’Union. Le Conseil est seulement chargé (art. 20-1) de donner à l’Union européenne « les impulsions nécessaires à son développement » et de définir « ses orientations et ses priorités politiques générales ».

Les chefs d’Etat et de gouvernement ne constituent donc pas un gouvernement européen, et c’est la Commission européenne qui dispose d’une partie du pouvoir exécutif (elle « prend les initiatives » appropriées à l’intérêt général européen) tout en exerçant une sorte de contrôle de constitutionnalité puisqu’elle «veille à l’application des dispositions de la Constitution ».  En outre, la Commission exerce un pouvoir exécutif lorsqu’elle « assure la représentation de l’Union », mais « à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune » qui relèvera quant à elle du futur ministre européen des Affaires étrangères.

Cette extraordinaire confusion de pouvoirs et de compétences est opérée au mépris du principe fondamental qui régit les démocraties parlementaires européennes, monarchiques ou non, et qui est clairement énoncé par la Déclaration de 1789 : une société dans laquelle la séparation des pouvoirs n’est pas « déterminée » n’a point de Constitution (article 16).

Il faut insister sur le fait que cette société n’a pas non plus de gouvernement, puisque les tentatives faites par la gauche française pour institutionnaliser l’Eurogroupe (aberrante structure informelle et non-décisionnelle pour la zone euro) ont été prestement balayées. De plus, cette Europe n’a pas de véritable parlement européen, mais stricto sensu une Assemblée inter-nationale puisque ses députés sont élus dans le cadre national, par des citoyens qui restent essentiellement liés à leur patrie puisqu’il faut être citoyen d’un Etat membre pour être citoyen de l’Union.

La confusion institutionnelle se trouve aggravée par une autre tare : l’absence de distinction entre le Politique et l’Economique qui complique encore le mélange d’un traité et d’une supposée constitution. Ainsi, le Titre I (Définition et objectifs de l’Union) affirme que  « L’Union œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social (…) ». Autant de recettes ultra-libérales et de slogans dont l’inanité n’est plus à démontrer…

Le méli-mélo conceptuel trouve sa traduction, inepte, dans le traitement de la question des valeurs européennes qui a fait couler pas mal d’encre l’hiver dernier. Intégrée au projet de traité, la « charte » précédemment adoptée est un texte médiocre et souvent redondant qui ne changera rien à l’ordre injuste des choses (l’égalité entre les hommes et les femmes est une nouvelle fois proclamée, sans qu’on puisse en attendre la moindre conséquence). Mais on se donne bonne conscience en invoquant le « développement durable », dont le caractère illusoire est déjà avéré[3], en proclamant de manière démagogique les « droits de l’enfant » qui « peuvent exprimer librement leur opinion » – alors que les citoyens adultes en sont régulièrement empêchés lorsqu’il s’agit de se prononcer sur un traité ou sur une réforme constitutionnelle.

On notera enfin, en vue d’un examen ultérieur, que les droits fondamentaux reconnus par la Charte « doivent être interprétés en harmonie » avec les « traditions constitutionnelles communes aux Etats membres » ce qui soulèvera pas mal de difficultés quant à notre Préambule de 1946.

Enoncé dans l’ambiguïté, le projet des « conventionnels » aboutit à une totale incohérence. Si l’on met à part les proclamations de pure politesse à l’égard d’un certain nombre de pays (l’économie sociale de marché à l’allemande, le consensus cher aux Hollandais…), les effets de mode (le principe de transparence) et les clins d’œil aux écologistes (la référence à la planète), aux financiers (la libre circulation des capitaux), à la tradition démo-catholique (la subsidiarité), que reste-t-il de ce traité aux apparences constitutionnelles ?

Une opération technique, qui consiste à intégrer l’ensemble des traités européens dans un nouveau traité que l’on voudrait définitif et à aménager un certain nombre de modalités (sur les coopérations renforcées, sur la majorité qualifiée…).

Une opération magique qui consiste à intégrer dans une « constitution » (en 342 articles !) les contradictions institutionnelles qui n’avaient pas été résolues par les précédents traités en espérant qu’elles se résorberont lors de la transmutation des vieux traités en Constitution européenne. Bien entendu, il ne se passera rien et ce n’est pas parce qu’on proclame son « respect de la raison » qu’on agit de manière rationnelle.

Nous n’en demandons pas tant. Mais, puisque la catégorie du respect est utilisée à profusion, il suffirait qu’on respecte la démocratie en soumettant cette prétendue « constitution » au référendum dans tous les pays membres de l’Union.

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Article publié dans le numéro 822 de « Royaliste » – 23 septembre 2003

[1] Pierre Avril, Jean Gicquel, Lexique – droit constitutionnel, PUF, 1998.

[2] Cf. l’article d’Annette Delranck : « Une logique subversive », Royaliste n° 804, p. 6-7

[3] cf.  l’article de François Villemonteix, Royaliste n° 820, page 3.