Depuis quelques années, des ministres de premier plan ont pris de telles libertés avec l’information statistique que les principaux syndicats de fonctionnaires ont été contraints de réagir, par voie de communiqués mais aussi par une lettre ouverte au Bureau du Conseil national de l’information statistique.

Ces protestations n’ont rencontré qu’un faible écho dans la presse. Certes, on s’est ému de la circulaire de janvier 1999 interdisant aux inspecteurs du travail de s’exprimer sur les dispositions de la première loi sur la réduction du temps de travail, parce qu’un inspecteur connu, Gérard Filoche, était menacé de sanctions disciplinaires par Martine Aubry. Nous avons aussi en mémoire les invraisemblables « données » sur l’abstentéisme des professeurs, lancées par Claude Hagège. S’agissait-il de « dérapages » fâcheux mais somme toute mineurs ? Ces menus incidents pouvaient-ils effacer la politique d’évaluation démocratique mise en œuvre par les socialistes, et tout particulièrement par la « deuxième gauche » ?

Les faits rapportés par les syndicats, et jamais démentis par les ministres mis en cause, montrent que les services statistiques, les fonctionnaires et les citoyens sont victimes de diverses manœuvres et manipulations qui portent atteinte au débat public et au jugement porté sur les décisions politiques. On présente des statistiques tronquées. On enjolive les résultats par des sondages, effectués dans des conditions obscures par des organismes privés. On jette dans le public des chiffres trompeurs qui alimentent des polémiques rentables sur le plan électoral. On diffère la publication des enquêtes et des rapports qui dérangent. On néglige les études de fond. D’une manière générale, l’information est sacrifiée à la « communication » des ministres. En termes moins choisis, les outils statistiques, ou présentés comme tels, sont utilisés comme argument de propagande gouvernementale. Avec des effets pervers bien connus : les chiffres manipulés sont tôt ou tard perçus comme tels et l’ensemble des données statistiques se trouve mis en doute, ainsi que les services qui les établissent.

Colère, découragement, perte de repères : c’est pour affronter cette situation à tous égard inquiétante que les syndicats CGT et CFDT de l’INSEE et de plusieurs ministères ont décidé de consacrer un colloque aux questions touchant la statistique, l’évaluation et la démocratie[1]. Les débats ont été d’autant plus intéressants que la mise en cause des pratiques gouvernementales a été d’emblée inscrite dans une réflexion générale sur la construction, l’interprétation et l’utilisation des statistiques.

 

EVALUER ?

Dans sa mise en perspective historique, le professeur Joseph Fontaine a montré que le thème de l’évaluation est apparu au moment où la planification française était entrée en déclin et après l’importation des Etats-Unis de la méthode dite de « Rationalisation des Choix budgétaire ».

Née dans les milieux de la deuxième gauche, mise en forme par Patrick Viveret en 1989 dans deux rapports commandés par Michel Rocard, l’évaluation est conçue comme un moyen de revitaliser la démocratie face au corporatisme des grands corps qui s’arrogent le contrôle des politiques publiques. Après maints débats, un décret de 1990 crée un Conseil scientifique de l’évaluation (CSE) et plusieurs rapports d’évaluation des politiques publiques seront publiés – sans que l’opinion publique y accorde un quelconque intérêt.

Dans sa conclusion, le professeur Joseph Fontaine souligne les ambiguïtés de l’évaluation, par laquelle la gauche tenta de résister à la mise en cause de la légitimité de l’action publique. Mais elle a aboutit à nombre de colloques et de rapports qui n’ont intéressé que les seuls spécialistes sans que le fameux « déficit démocratique » s’en trouve pour autant résorbé.

Plus brutalement, je dirai que l’évaluation est fragile en tant que telle car nul ne sait comment évaluer les évaluateurs – ce qui conduit à ajouter de nouvelles structures d’expertise à celle qui existent déjà. Par ailleurs, les critères de l’évaluation ne cessent de faire débat, car une optique de contrôle de gestion est très différente d’une ambition qualitative – cette dernière étant difficile à apprécier. Enfin il est paradoxal de créer des structures d’évaluation sans s’interroger sur le rôle des institutions de la République – Assemblée nationale, Sénat, Conseil Economique et Social – qui sont faites, aussi,pour porter des jugements de valeur sur l’action gouvernementale et sur la manière dont les ministres dirigent leurs services.

 

DEFAUTS DE CONSTRUCTION

Après cette tentative réussie d’évaluation … des procédures d’évaluation, le colloque s’est orienté vers l’analyse critique de l’outil statistique, sans excès de technicité. Pour saisir les véritables enjeux des débats, il faut simplement chasser deux idées reçues :

il n’y a pas de « vrai chiffre » ;

il n’y a pas de « données » statistiques immédiates, qui s’imposeraient après relevé scrupuleux de séries de faits qui seraient l’exacte représentation du réel.

Les statisticiens rappellent sans cesse deux points de méthode : ils construisent des représentations d’une réalité qui reste toujours, pour partie, insaisissable ; leur construction s’inscrit dans un ensemble d’idées, dans un système de normes, dans des orientations idéologiques et politiques par rapport auxquels les chiffres prennent sens. Par exemple, si l’on demande de compter les hommes qui sont dans une pièce, on peut compter tous les êtres humains, ou exclusivement les personnes de sexe masculin, ou seulement les adultes.

Il n’est donc pas étonnant que les statistiques présentent des défauts de construction que les statisticiens sont les premiers à souligner. Par exemple, l’analyse comparée de la croissance économique aux Etats-Unis et en Europe est sujette à caution. Jean Gadrey note que « une bonne partie du soi-disant déficit de croissance de l’Europe par rapport aux Etats-Unis, déficit dont on nous a rebattu les oreilles pour nous inciter à adopter les recettes du capitalisme américain et de sa « nouvelle économie », serait fictif, en ce sens que si les pays européens utilisaient tous les méthodes nouvelles des comptes nationaux américains, le déficit en question serait très modeste ».

La question du seuil de pauvreté laisse tout aussi perplexe car ce seuil est fonction de la définition de la pauvreté que l’on adopte. On peut estimer la pauvreté en termes monétaires et fixer le seuil de pauvreté à 3 500 F. par mois. Comme l’explique Pierre Cioncaldi, il est sans aucun doute plus réaliste de considérer l’ensemble des conditions de vie et en conclure qu’une personne seule peut être pauvre avec le montant du Smic net, ce qui change la perception globale du phénomène : selon l’INSEE, la France compte 1,3 millions de travailleurs pauvres, mais le chiffre peut être doublé si l’on prend une définition moins restreinte du revenu.

Dans d’autres domaines, les défauts de la construction statistiques procèdent d’une intention maligne comme le montre Dominique Baubeau en examinant de manière très précise la manière dont on évalue la « performance des hôpitaux : « Comparer n’est pas classer. Les opérations de sélection et de pondération des critères ont été effectuées de façon arbitraire et sans légitimité scientifique ni démocratique ».

Ces observations et ces critiques ne discréditent pas le travail des statisticiens, mais devraient conduire à le maintenir dans des limites qu’ils sont les premiers à réclamer. Comme le dit ironiquement Christian Cuvier, « il faut des experts de très haut niveau pour compter des pommes et des poires dans une unité de référence commune qui est la carotte ». Pour lui, il est absurde de vouloir monétariser la totalité de la réalité économique et sociale, et il importe de résister à la demande simpliste et simplificatrices des hommes politiques qui voudraient pouvoir considérer une société homogène (donc facilement analysable et prévisible) et qui voudraient que les statisticiens leur fabriquent de l’homogène et gomment par conséquent la complexité des relations d’échange et l’influence des comportements de classe.

 

TROUS NOIRS

Dénonçant l’illusion d’une « transparence » qui serait spontanément produite par la collecte des statistiques, les statisticiens et nombres de chercheurs qui travaillent sur les données chiffrées indiquent très clairement les zones d’ombre et les trous noirs que les journalistes pressés et les hommes politiques avides de « vrais chiffres » veulent ignorer.

Ignorance volontaire pour ce qui concerne la pauvreté. Les chiffres officiels sont consternants, ce qui n’incite pas à affiner les analyses. « L’absence de connaissances sérieuses sur la question de l’exclusion aujourd’hui permet aux pouvoirs publics de mener en quelque sorte une politique de l’autruche et favorise un traitement social d’affichage [loi sur la lutte contre les exclusions, plans d’urgence] au détriment d’un traitement sur le fond »explique Jean-Baptiste Eyraud. Et l’animateur de Droit au Logement de raconter le long combat qu’il a mené pour qu’on introduise dans le questionnaire du recensement une échelle de 25m2 (au lieu de 40 m2) pour la pièce unique. Ceci afin que les conditions de vie pour les deux ou trois millions de personnes qui vivent dans une seule pièce soient mieux appréhendées. De même, il n’y a pas d’analyse approfondie du sous-emploi en France, ni de connaissance réelle des exonérations fiscales, qui représentent pourtant des centaines de milliards de francs.

Mais il y a aussi des ignorances qui tiennent à l’infinie complexité de la « matière » observée. Ainsi, il est très difficile de mesurer l’activité du commerce de détail, et les approximations qui sont faites conduisent à des absurdités bien soulignées par Jean Gadrey : « (…) on en revient toujours à mesurer la croissance économique dans le commerce à partir du volume des biens vendus, et non à partir de la croissance du volume des services rendus. Cela conduit à des absurdités : si la prestation commerciale s’enrichit en services toutes choses égales par ailleurs en volume de biens vendus, la croissance et les gains de productivité, tels qu’ils sont mesurés, déclinent mécaniquement. Mais c’est un déclin totalement fictif. Il n’y a pas déclin de la productivité, il y a déclin de la pertinence de ce concept, incapable d’intégrer la dimension de service du produit commercial, c’est-à-dire son essence ».

 

MANUPULATIONS

A ces problèmes fondamentaux, viennent s’ajouter des manipulations qui s’effectuent au vu et au su de tout de monde, mais contre lesquelles bien peu osent protester. Pourtant, ce ne sont plus les experts qui risquent de s’abuser et les concepts qui perdent de leur pertinence : ce sont les citoyens que les milieux dirigeants cherchent à tromper ou qui entérinent, avec plus ou moins de complaisance, les erreurs d’interprétation commises par les médias.

Les preuves de ces manipulations ont été apportées de manière surabondante lors du colloque. Certaines participent du processus d’auto-aveuglement de l’oligarchie : par exemple la mesure de la masse monétaire par l’indicateur M3, qui a été établi sans aucun débat par la Banque Centrale européenne alors que le montant de la masse monétaire ainsi calculé fonde certaines décisions majeures : on se soumet aux faits qui vous arrangent.

D’autres manipulations permettent d’échapper aux contraintes embarrassantes, y compris à celles qu’on s’est fixée en prenant l’opinion publique à témoin. Les fameux « critères de Maastricht » constituent à cet égard un cas typique, expliqué avec clarté et virulence par Jacques Bournay. On se souvient que, pour participer au système de monnaie unique, un pays devait avoir un déficit budgétaire inférieur à 3% du PIB. Pour atteindre cet objectif, les tours de passe-passe ont prouvé, si besoin était, le caractère inventif de l’être humain : la France a réduit son déficit de 0,5% en se faisant avancer par France Télecom plusieurs dizaines d’années de retraites de ses fonctionnaires. Les Italiens ont créé en 1997 un impôt qui a augmenté les recettes de l’Etat en vue de l’examen de passage, et cet impôt a été remboursé aux contribuable à partir de 1999… La dette publique ne devait pas dépasser 60% du PIB, mais comme trop peu de pays satisfaisaient à ce critère, on a fermé les yeux sur l’endettement public de l’Allemagne, de la Belgique et de l’Italie ! Et les truqueurs de bilans de se congratuler sous le regard attendri des gens de médias…

La manipulation des statistiques du chômage a été cent fois expliquée. L’exercice est facile car le gouvernement s’appuie sur la statistique des demandes d’emploi déposées à l’ANPE, qui sont très contrôlables et qu’on peut présenter de manière rassurante en faisant glisser des chômeurs de catégorie 1 en catégories 2 et 3. Comme c’est la courbe du chômage de catégorie 1 qui est présentée, le gouvernement retrouve dans le résultat mensuel les éléments favorables qu’il avait placés à la source.

Plus grave encore, la présentation des chiffres de la délinquance et de la criminalité en France, qui font chaque année l’objet de débats passionnés suivis de fermes promesses gouvernementales sur la répression accrue de l’insécurité. Bruno Aubusson de Cavarlay montre qu’il s’agit là d’un débat qui repose sur des données complètement faussées : « la statistique du ministère de l’Intérieur ne peut prétendre être un outil pour mesurer la délinquance. C’est une statistique liée à l’activité de la police ». Et Dominique Monjardet précise, exemples concrets à l’appui, que, dans une localité où la police se contente d’une activité routinière, la délinquance (constatée) baisse fortement, alors qu’un service qui fait du zèle voit augmenter les chiffres de la délinquance dans son secteur.

De même, une campagne de prévention, incitant une certaine catégorie de victimes à porter plainte, provoque une augmentation statistiques des délits dénoncés – dûment reçus et enregistrés dans les commissariats. Devons-nous pour autant considérer que l’augmentation globale de la délinquance est un fantasme ? Non, car beaucoup de victimes ne déposent pas de plaintes. Donc, on ne sait pas trop se qui se passe, et le ministère de l’Intérieur se résigne à publier chaque année des chiffres absurdes sur lesquels il est jugé et souvent condamné. Pourquoi ? C’est peut-être l’effet de l’inertie administrative. Mais plus sûrement, selon Dominique Montjardet, un choix délibéré  : « le ministère de l’Intérieur préfère avoir un chiffre imbécile, un chiffre qui peut éventuellement avoir des fluctuations erratiques, mais qu’il maîtrise, dont il est le seul producteur, plutôt que de perdre le contrôle, fût-il apparent ou illusoire, de cette donnée ».

La présentation des effets sur l’emploi des lois Aubry constitue un cas d’école, quant au sacrifice de l’information sur l’autel de la communication ministérielle. On efface les données publiées par les propres services du ministère en se servant de sondages. On retarde la publication de rapports gênants, on fait des enquêtes en posant des questions qui impliquent presque automatiquement les réponses que l’on attend. A la suite de l’exposé très documenté de Catherine Bloch-London, il devient clair qu’on a été victime d’une propagande méthodiquement organisée. Trop tard, le tour est joué…

 

L’ensemble de ces réflexions pourraient provoquer une amertume rageuse. Il n’en est rien. Les travaux du colloque permettent de bien situer les points de résistance, qu’il faut renforcer, et de tracer de nouvelles perspectives.

Défendre la comptabilité nationale, malgré ses carences, et l’affiner autant que possible.

Défendre le service public de la statistique face à une privatisation qui place les organismes réputés indépendants sous la coupe du patronat.

Envisager une « évaluation plurielle », selon l’expression de Guy Neyret, qui implique la pluralité des approches idéologiques, la pluralité des indicateurs et la pluridisciplinarité des enquêtes.

Autant de thème qui pourraient être débattus lors de « journées de déontologie statistique ». Qu’on organise les premières aussi vite que possible !

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Article publié dans la revue « Cité »numéro 37 – 2001


[1]Statistique publique, évaluation et démocratie, Colloque organisé le mercredi 21 mars 2001 à Paris, à l’initiative des syndicats CGT et CFDT de l’INSEE, du ministère de l’Emploi et de la solidarité (administrations centrales), du ministère de l’Education nationale, du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’environnement.