La disparition du roi Baudouin et l’avènement du roi Albert II ont montré la force de la symbolique royale en Belgique. L’émotion profonde qu’elle suscite ne saurait faire oublier que la monarchie est une institution qui résulte de dispositions constitutionnelles précises. Nous avons demandé à Richard Fielz, juriste belge et président du Cercle Charles de Gaulle, de nous expliquer ce dispositif.

Royaliste : Dans une monarchie constitutionnelle, beaucoup pensent que la fonction royale est purement décorative…

Richard Fielz : Elle ne l’est pas. Pour bien comprendre le rôle du roi, il faut l’examiner sous ses deux aspects, selon qu’il agit à l’intérieur ou à l’extérieur du royaume.

Dans le domaine intérieur, le roi remplit deux fonctions. C’est d’abord un magistrat qui a le pouvoir constitutionnel – prévu à l’article 65 – de nommer et de révoquer les ministres, et de dissoudre le Parlement. D’autre part, et depuis l’origine, la coutume est que le roi désigne un « formateur » lorsqu’il y a lieu de constituer un nouveau gouvernement – sans que ce formateur devienne obligatoirement Premier ministre. Au cours de cette étape, nous savons que le roi exerce une influence – non pour imposer tel ou tel ministre, mais dans certains cas pour empêcher la désignation de certaines personnalités.

Ainsi, en 1954, Baudouin Ier a dit au formateur qu’il ne voulait pas que Charles Janssens entre au gouvernement, parce que celui-ci avait déclaré que son père Léopold III était un « incivique » ; en 1973, le roi a refusé l’entrée au gouvernement de M. Hilaire Lahaye qui avait publiquement soutenu la sécession unilatérale de la Rhodésie de lan Smith, et qui se trouvait par conséquent en contradiction avec la diplomatie belge ; en 1977, le roi a refusé que M. Franz Baert soit ministre de la Justice, parce que cette fonction éminemment symbolique ne pouvait revenir à un ministre « communautaire » (représentant une des deux communautés) mais seulement à un ministre national.

Royaliste : Qu’en est-il du pouvoir de révoquer des ministres ?

Richard Fielz : Sous le règne de Léopold Ier (1831-1865), les conceptions étaient très différentes de celles que nous connaissons car les ministres étaient encore regardés comme des collaborateurs du roi – qui d’ailleurs présidait encore le Conseil des Ministres – ce qui n’est plus le cas aujourd’hui. La révocation ne posait donc pas de problèmes. Il y a eu ainsi plusieurs exemples sous les règnes de Léopold II, d’Albert Ier (qui renvoya deux cabinets en raison de leur impuissance ou de leurs divisions). En 1940 au contraire, Léopold III ne parvint pas à révoquer le cabinet Hubert Pierlot. Et en 1960, lors des événements tragiques du Congo, M. Gaston Eyskens refusa de s’en aller comme Baudouin le souhaitait, et demanda une révocation en règle que le roi ne décida pas. Depuis, les deux révocations qui ont eu lieu (en 1977 et en 1980) ont été demandées par le Premier ministre.

Royaliste : Et le droit de dissolution ?

Richard Fielz : La Constitution donne au roi la prérogative de dissoudre le Parlement, à la demande du Premier ministre. Comme le roi rend sa décision publique, un refus de dissoudre a la signification d’un soutien au Premier ministre. Les dissolutions, comme vous le savez, ont été nombreuses dans l’histoire récente (1965-1981) de la Belgique.

Royaliste : Quels sont les autres pouvoirs du roi, dans le domaine intérieur ?

Richard Fielz : Le roi a le droit de grâce, qui s’exerce sur tout jugement pénal. Le roi est le chef des armées, mais c’est selon la coutume qu’il est amené à exercer effectivement son pouvoir militaire. Ainsi Albert Ier en 1914-1918, qui a remarquablement exercé son commandement en chef, et Léopold III en 1940 qui a pris des initiatives malheureuses.

D’autre part, le roi sanctionne les lois, en signant les textes adoptés par les Chambres. Vous vous souvenez de la crise soulevée en 1990 par la légalisation de l’avortement : le roi Baudouin ne voulait pas signer ce texte qui heurtait sa conscience, mais il ne voulait pas non plus s’opposer à la volonté du Parlement. La solution retenue fut de déclarer l’impossibilité de régner pendant 36 heures afin que le Conseil des Ministres puisse sanctionner lui-même cette loi comme le prévoit la Constitution en de telles circonstances. Il n’y a pas donc pas eu tentative de veto, contrairement à ce que certains ont affirmé. La Constitution prévoit aussi la nécessité du consentement du roi au mariage de ses descendants, sous peine d’exclusion dynastique. Ce consentement fut refusé par Léopold II en 1898 au mariage de son neveu avec la princesse Isabelle d’Orléans – qui se mariera avec un autre prince et donnera naissance au comte de Paris.

Royaliste : Comment la question de la succession est-elle réglée ?

Richard Fielz : L’ordre de succession découle de l’article 60 de la Constitution, et il est intangible. Mais une personne de la famille royale ne peut être contrainte d’accepter la fonction car nous sommes dans un système de transmission où il y a prestation de serment : le roi ne prend possession du trône qu’en ayant prêté serment devant les Chambres réunies, qui symbolisent l’ensemble du peuple. A ce propos, je n’ai pas compris que beaucoup d’observateurs aient été surpris en août 1993, lorsque Albert II a succédé à Baudouin : nous avons simplement respecté la Constitution, et nous bénéficions en outre d’un homme relativement jeune et qui a une grande expérience. Nous n’avons pas assisté à un changement d’avis, mais à la mort d’une légende.

Royaliste : Dans quels domaines l’influence du roi s’exerce-t-elle ?

Richard Fielz : Le rôle d’influence s’exerce vis-à-vis du gouvernement, du parlement, des décideurs et du peuple lui-même. Ainsi, il y a des cohabitations en Belgique qui sont marquées par une vive sympathie (Baudouin et W. Maertens) ou par une vive antipathie (Léopold III et Hubert Pierlot), et il arrive que le roi rende public des conseils très généraux. L’influence sur le Parlement a joué quand Léopold II souhaitait (1908- 1909) un service militaire universel. Au XIXe siècle, le roi Léopold II a exercé une influence modératrice sur l’Eglise catholique. Je précise à ce sujet que le roi, en Belgique, est indépendant de tout culte. A l’égard du peuple, le roi (qui est inviolable et irresponsable) ne s’exprime publiquement qu’avec le contre seing ministériel sous forme de discours et de lettres publiques – elles ont été exceptionnelles sous Baudouin Ier – ou de gestes publics. Un geste public, c’est par exemple le rôle du roi en 1914-1918, ou encore le refus de Baudouin de serrer la main de Hubert Pierlot en 1950, ou encore le refus de Baudouin de recevoir en 1991 le président du parti d’extrême-droite Vlaams Blok

Royaliste : Quel est le rôle du roi dans le domaine des relations extérieures ?

Richard Fielz : Là encore, il faut distinguer les actes publics et l’action diplomatique. Les actes publics, ce sont les unions dynastiques dont la dimension politique s’est beaucoup réduite, et les voyages à l’étranger, par exemple la rencontre entre Léopold Ier et Napoléon III qui avait déclenché une vive polémique politique ; on a beaucoup remarqué l’absence de Baudouin aux obsèques de Georges VI en raison des propos tenus par le roi d’Angleterre sur son père. Mais la reine Elisabeth II était aux obsèques de Baudouin… La rencontre de Baudouin avec Franco avait été très critiquée en 1961, aussi le roi s’était abstenu d’aller à son enterrement en 1975.

Le rôle diplomatique a quant à lui beaucoup décliné : Léopold II s’était impliqué directement dans la politique étrangère, et Albert 1er, pendant la Première Guerre mondiale, avait noué des contacts secrets pour tenter de mettre fin au conflit. Léopold III a, quant à lui, tenté d’empêcher le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale. Le rôle du roi Baudouin est beaucoup moins important.

Royaliste : Quels sont, en ce qui concerne la fonction royale, les principaux aspects de la réforme constitutionnelle qui a été adoptée en 1993 ?

Richard Fielz : Vous savez que cette réforme a consisté principalement à choisir une structure à caractère fédéral – sujet que je n’aborderai pas afin de m’en tenir à votre question. Dans le domaine de la fonction royale, l’article 65 prévoit que le gouvernement démissionne si la Chambre adopte une motion de défiance constructive proposant au roi un nouveau Premier ministre, ou propose au roi un nouveau Premier ministre dans les trois jours du rejet d’une motion de confiance (rejet constructif). Ce sont des procédures qui visent à instaurer le gouvernement de législature (qui dure autant que la Chambre, soit quatre ans) et qui affectent le pouvoir royal car l’article 65 précise que le roi nomme Premier ministre le successeur proposé ; donc le roi est obligé de procéder à cette nomination. L’article 68 qui porte sur la direction des relations extérieures a été simplement modernisé : le roi « dirige les relations extérieures » mais elles sont sous la responsabilité effective du Premier ministre. Le droit de dissolution a été quant à lui rationalisé : le roi peut dissoudre s’il y a rejet d’une motion de confiance sans proposition d’un Premier ministre, soit l’adoption d’une motion de défiance sans Premier ministre. Il y a là une certaine logique. Ce qui est plus original encore, c’est que le droit de dissolution de la Chambre s’exerce collégialement entre le roi et la Chambre si le gouvernement démissionne spontanément – ce qui est une manière d’éviter les crises à répétition.

Royaliste : Quelles sont les lignes de force de l’héritage politique du roi Baudouin ?

Richard Fielz : L’héritage politique de Baudouin invite notre roi Albert II à ceci :

– d’abord un éloignement indépendantiste de l’arène politicienne. Le règne de Baudouin a montré le roi en retrait des luttes partisanes, et c’est là une bonne chose.

– le deuxième point était personnel à Baudouin mais devrait être repris : c’est la substitution dans la fonction royale de la vertu au pouvoir, ce qui raffermit considérablement le rôle symbolique du roi.

– le troisième point, c’est l’incarnation d’un État qui reste uni en transcendant les entités qui le composent – ce qui devrait éviter à la Belgique le syndrome tchécoslovaque.

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Propos recueillis par Bertrand Renouvin et publiés dans le numéro 615 de « Royaliste » – 7 février 1994.