La bataille du référendum, qui a occupé la classe politique cet été ne peut être seulement considérée du point de vue de l’affrontement entre la droite et la gauche. Il est clair que le Président de la République a voulu dans son allocution du 12 juillet, sortir d’une impasse et démontrer l’inanité de la querelle qui était faite à sa majorité (la gauche « liberticide »). Il est évident que l’opposition a tout fait pour enrayer une procédure qui la mettait en porte à faux. Il est vrai que cette lutte souvent confuse s’achève sans vainqueur ni vaincu. Cependant, des questions institutionnelles demeurent. Alors que les rapports de force entre les partis ne peuvent être modifiés avant 1986, la pratique de la Constitution risque désormais d’être changée, par rapport à sa lettre comme dans son esprit. En raison de l’opposition systématique du Sénat, c’est la pratique du référendum qui est en question, c’est un aspect essentiel de la participation des citoyens à la vie publique qui est menacé.

Rappelons d’abord l’intention affirmée par le Président en juillet. Elle est très claire, même si la procédure choisie pose un certain nombre de problème constitutionnels. En juin, alors que la querelle scolaire bat son plein, l’opposition sénatoriale propose que la question de la liberté de l’enseignement soit soumise à référendum. Apparemment, l’opposition joue sur du velours : si le Président accepte un tel référendum sur une telle question, il sera désavoué et forcé de se démettre. S’il refuse, la droite aura beau jeu de dire que le « socialo-communisme » est l’ennemi des libertés. Mais la proposition du Sénat est juridiquement inacceptable. Aux termes de la Constitution, le référendum ne peut porter, outre certains traités internationaux, que sur « l’organisation des pouvoirs publics ». C’est ce que le Président de la République souligne, à juste titre, dans son allocution du 12 juillet. Loin de considérer comme « illégitime et choquant » un référendum sur l’école, il constate que l’article 11 ne permet pas la mise en œuvre d’une telle procédure. Le Président est dans son rôle, puisque sa mission est de veiller au respect de la Constitution. Il est aussi dans son droit lorsqu’il fait usage de la possibilité d’initiative référendaire pour engager une révision constitutionnelle. Il s’agit, dit-il, d’élargir l’article 11 afin que les Français puissent être consultés « sur les grandes questions qui concernent ces biens précieux et inaliénables que sont les libertés publiques », donc de se prononcer, éventuellement sur la liberté de l’enseignement.

La position présidentielle est rigoureuse sur le fond et l’opposition se trouvera, un temps, désemparé. Cependant, comme on l’a vu pendant l’été, la méthode choisie présentait des risques.

LA QUESTION JURIDIQUE

Pour réviser l’article 11 de la Constitution, le Président décide d’utiliser la procédure prévue par l’article 89. Là encore, F. Mitterrand est fidèle à la lettre du texte, mais il se lie les mains. Pour le comprendre, il faut relire les deux articles qu’il a invoqués au cours de son allocution. Que dit l’article 11 ? Il dispose que le Président, sur proposition du gouvernement, ou des deux Assemblées, « peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics… ». Pour étendre le champ d’application de l’article 11, il faut donc que celui-ci soit modifié. C’est là qu’intervient l’article 89, qui porte sur la révision constitutionnelle. L’initiative de la révision appartient « concurremment au Président de la République, sur proposition du premier ministre, et aux membres du Parlement ». Deux procédures sont alors possibles :

— ou bien les assemblées votent le projet ou la proposition en termes identiques et le référendum qui intervient après le vote rend la révision définitive.

— ou bien le projet vient devant le Parlement réuni en Congrès et le projet n’est pas soumis à référendum. Ces différentes procédures ont toutes été utilisées depuis 1958. Après le référendum de 1958, organisé en vertu de la constitution de la IVème République, plusieurs référendums ont concerné l’organisation des pouvoirs publics selon l’article 11 : celui du 8 janvier 1961 sur l’autodétermination en Algérie, celui du 8 avril 1962 sur les accords d’Evian, celui du 27 avril 1969 sur la régionalisation et la transformation du Sénat, celui — nous y reviendrons – sur l’élection du Président au suffrage universel. C’est aussi en application de l’article 11 que la ratification des traités d’élargissement de la C.E.E. a été soumise à référendum par G. Pompidou le 23 avril 1972. Quant à l’article 89 ; il a été mis en œuvre deux fois. L’une par G. Pompidou, qui avait soumis aux Assemblées un projet de réduction du mandat présidentiel. Adoptée par le Parlement, cette réforme n’avait pas été soumise à référendum. L’autre par V. Giscard d’Estaing, qui avait soumis au Congrès et fait adopter par celui-ci diverses modifications du texte de 1958.

Ces référendums n’avaient jamais été sérieusement contestés sur le plan juridique à l’exception de celui d’octobre 1962, qui provoqua une très vive polémique. A cette époque, le général de Gaulle avait choisi, de préférence à la voie parlementaire prévue par l’article 89, la procédure directe prévue par l’article 11 – estimant que l’élection du Président au suffrage universel concernait « l’organisation des pouvoirs publics ». Président du Sénat en tête (G. Monnerville avait accusé le Premier ministre de « forfaiture ») l’opposition d’alors avait vigoureusement contesté cette lecture de la Constitution, qui fut cependant approuvée par une large majorité de Français. De fait, après s’être opposé au référendum de 1962, les meilleurs juristes de notre pays (le recteur M. Prelot, le doyen G. Vedel) ont estimé que le résultat du référendum avait rendu légitime l’interprétation gaullienne de l’article 11. Employée une nouvelle fois en 1969, la procédure directe (sans accord préalable des assemblées) n’avait pas rencontré d’opposition farouche. C’est donc à bon droit que l’actuel Président aurait pu décider une consultation directe du peuple français, conforme à l’esprit de la Constitution et à une pratique entérinée par le suffrage universel. Le choix de la voie parlementaire l’exposait à une épreuve qui ne pouvait être surmontée.

L’AFFRONTEMENT POLITIQUE

L’échec était inscrit dans la conjoncture politique. Rapidement, A. Poher demande que la révision soit soumise au Parlement réuni en Congrès afin que cette réforme « économise du temps et de l’argent » et « perde son caractère ambigu ». Ces arguments sont faibles et traduisent le désarroi de l’opposition devant l’initiative présidentielle. Voter oui à un projet présenté par l’adversaire lui paraît impossible. Mais voter non serait pour elle périlleux car elle serait désavouée par un corps électoral majoritairement favorable à la réforme. Quant à l’abstention, elle laisserait à J.-M. Le Pen le monopole de la campagne pour le non. D’où la solution retenue par l’opposition : rejeter purement et simplement le projet présidentiel, par le biais de la « question préalable », afin de rendre impossible la procédure prévue par l’article 89.

Cette attitude s’explique du point de vue politicien, mais elle est injustifiable sur le fond. Quels sont, en effet, les arguments avancés par l’opposition sénatoriale ? J. Lecanuet a résumé ses thèses en déclarant que « obscur en droit oblique en politique, dangereux pour la liberté, le projet n’est qu’une manœuvre qui ne pourrait aboutir qu’avec le concours et le soutien de l’opposition nationale en la rendant complice d’une régression des libertés ». Ainsi, trois grands arguments ont fondé la campagne et le refus de la droite :

1/ le référendum proposé par F. Mitterrand est juridiquement inutile : le texte constitutionnel, dans sa rédaction actuelle, permet l’organisation d’un référendum sur les libertés, notamment sur celle de l’enseignement qui concerne l’organisation des pouvoirs publics ;

2/ le référendum est politiquement « oblique » car sous le projet de révision constitutionnelle se cache une intention plébiscitaire. En gardien sourcilleux de la démocratie, le Sénat ne peut que s’opposer à une telle « manœuvre » ;

3/ le référendum est dangereux pour la liberté : c’est la thèse d’Alain Madelin qui dénonçait le risque d’une utilisation démagogique du référendum. Il aurait permis, selon lui, de chasser les immigrés ou d’interdire le droit de grève.

A cette triple contestation, les partisans du référendum ont à juste titre répondu que :

— la rédaction actuelle de l’article 11 ne permet pas de référendum sur les libertés publiques et notamment sur celle de l’enseignement : d’une part, l’Université n’est pas un pouvoir public ; d’autre part, même si on prend le biais des rapports entre l’Etat et les collectivités locales, « un étudiant de première année de droit serait collé s’il confondait (l’organisation des pouvoirs publics) avec la répartition des compétences entre eux », comme l’écrivait M. Duverger (1). La réforme constitutionnelle est donc nécessaire ;

— l’intention plébiscitaire du Président est d’autant plus inexistante qu’il a choisi la procédure de l’article 89, qui fait de l’accord entre les assemblées la condition nécessaire du référendum ;

— le risque que présenterait le référendum sur les libertés pour… les libertés est d’autant plus sophistique que le projet de loi constitutionnel a pour objet de « permettre aux Français de se prononcer par référendum sur les garanties fondamentales en matière de libertés ». Serait donc inconstitutionnel un référendum qui restreindrait les libertés. Cela de façon si évidente qu’il ne serait pas nécessaire de demander l’avis préalable du Conseil Constitutionnel comme cela avait été suggéré.

Le Sénat n’a évidemment pas tenu compte de ces arguments. Il s’agissait pour l’opposition de barrer la route à tout projet présidentiel, quel qu’il soit. C’est ce que M. Pasqua a très crûment déclaré au mois d’août : « tout référendum pour lequel le pouvoir aura besoin de l’aval du Sénat lui sera refusé ». De fait, le projet de révision a été enterré en deuxième lecture par la haute assemblée et le Président s’est incliné. L’opinion, quant à elle, semble peu troublée par l’attitude contradictoire du Sénat qui réclame une consultation populaire en en refusant le moyen à partir d’une lecture laxiste du texte constitutionnel, et du retournement des gaullistes ou prétendus tels qui s’abritent derrière les pratiques les plus parlementaristes.

PORTÉE D’UN VETO

L’échec du projet de réforme constitutionnelle pose trois questions quant à l’avenir des institutions :

— la première concerne la pratique du référendum. Le risque est grand que cette pratique tombe en désuétude comme naguère, sous la lllème République, le droit de dissolution. Or le référendum constitue, dans l’état actuel des choses, le seul moyen par lequel le peuple peut s’exprimer directement, par-delà les professionnels de la politique et leurs stratégies parlementaires. Par son opposition systématique, le Sénat porte donc atteinte à l’exercice de la démocratie, heureusement élargi par le général de Gaulle ;

— la seconde concerne l’équilibre entre les assemblées. Contre sa propre tradition, la droite gaulliste s’appuie sur un Sénat structurellement conservateur pour s’opposer au gouvernement et au Président. De son côté, V. Giscard d’Estaing s’est prononcé pour un strict bicaméralisme (égalité des pouvoir entre l’Assemblée nationale et le Sénat) pour tout ce qui concerne les libertés. Une telle évolution serait évidemment contraire à l’esprit de la Vème République et à l’exercice de la démocratie représentative ;

— la troisième concerne, en effet, la représentativité du Sénat. Traditionnellement considéré comme chambre de réflexion et comme institution modératrice, le Sénat sort de son rôle en se présentant comme l’expression de la volonté populaire et en faisant systématiquement obstacle au gouvernement. Le Sénat est en effet une institution faiblement représentative, du fait de son mode de renouvellement qui introduit un décalage entre la composition de l’assemblée et les tendances de l’opinion, et en raison du mode d’élection des sénateurs. D’une part ils sont élus au suffrage indirect, d’autre part, comme le soulignait M. Duverger, « lors du renouvellement de 1983, 53,9% (des délégués des municipalités) représentaient les communes ayant moins de 3500 habitants, lesquelles ne réunissent que 34,5% de la population française… mais votent plus à droite que l’ensemble du pays. Au contraire, 10,6% seulement des délégués municipaux venaient des communes de 30.000 habitants et plus, qui regroupent (…) 32,9% de la population » (2).

Est-il acceptable qu’une assemblée si peu représentative paralyse le travail parlementaire ? Est-il tolérable que cette assemblée si peu démocratique puisse interdire, comme elle vient de le faire, la consultation directe des Français ? Tentée en 1969 par le général de Gaulle, la réforme du Sénat devra être, un jour ou l’autre, envisagée.

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(1) « Le Monde », 31 juillet 1984.

(2) « Le Monde », 11 juillet 1984.

Article publié dans le numéro 410 de « Royaliste »  – 19 septembre 2018