Le fait mérite une nouvelle fois d’être souligné, bien qu’il soit devenu, au fil du temps, une vérité d’évidence : la Constitution de la Vème République est la première, depuis la Révolution française, qui bénéficie d’une adhésion quasi-unanime. L’élection de François Mitterrand n’a fait que renforcer ce sentiment, et permis de vérifier la solidité de l’édifice institutionnel. Or voici que tout semble remis en question. Le thème lancinant de la cohabitation, les rumeurs sur une réduction de la durée du mandat présidentiel, l’affaire toute récente de l’article 10 de la Constitution (voir ci-dessous) montre que la lutte politique se porte sur un terrain jusque-là préservé, au risque de détruire un des acquis les plus importants de l’œuvre du général de Gaulle, dont nous avons souvent souligné l’inspiration monarchique.

La menace est d’autant plus grave que l’ébranlement, parti de deux points opposés, semble produire une onde de choc convergente, donc d’autant plus destructrice. Une partie de la gauche – rocardienne notamment – dénonce avec véhémence le choix du scrutin proportionnel fait au printemps dernier par le Président, tandis que des voix autorisées (celle de Lionel Jospin, celle de Jean-Pierre Chevènement) envisagent ouvertement une transformation de notre système politique. De son côté, la droite, sous couvert de la défense de l’héritage gaullien, envisage publiquement la crise institutionnelle ou s’y prépare de façon hypocrite. A l’aube de la bataille électorale, il importe de mesurer ces risques.

LE « PILIER » ELECTORAL

Dans un récent numéro de l’excellente revue Intervention (1) Jacques Julliard dénonce l’adoption de la représentation proportionnelle, qu’il estime contraire à l’esprit de nos institutions, et catastrophique pour leur fonctionnement. Selon lui, l’élection du Président de la République au suffrage universel et le scrutin majoritaire sont les deux fondements essentiels de notre système politique. Ce dernier disparu, Jacques Julliard croit pouvoir annoncer une modification profonde de la pratique institutionnelle : la proportionnelle réintroduirait « une logique parlementaire dans un système institutionnel qui est, lui, d’essence présidentielle » et annoncerait un possible « retour à la IVème République ». Point de polémique dans ce pronostic, qui est fondé sur un argument essentiel, qui est de dissoudre l’Assemblée, puisque celle-ci, par l’effet de la proportionnelle, serait réélue avec une composition identique.

La thèse de Jacques Julliard se heurte à des objections de droit et de fait. D’une part, il est inexact de dire que la Vème République est « d’essence présidentielle », et de lui opposer une logique parlementaire qu’elle aurait écartée. La Constitution a fondé un régime mixte, d’où la logique parlementaire n’est pas exclue puisque le gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale, et qui ne saurait être considérée comme « présidentielle » puisqu’il n’y a pas, à la différence des Etats-Unis, de séparation des pouvoirs. Le mode de scrutin proportionnel ne change rien à l’agencement original des pouvoirs dans notre pays : il ne crée pas une logique nouvelle ne transforme pas le rôle dévolu à la représentation nationale, mais modifie seulement, de façon conjoncturelle, son mode de désignation. L’éventualité d’un retour à la IVème République paraît dans ces conditions peu fondée : la faiblesse de notre précédent système ne tenait pas au mode d’élection, mais à l’absence d’un exécutif disposant des moyens de la stabilité, de l’indépendance, et de la continuité. Nous avons depuis 1958, et surtout depuis 1962, ce pouvoir exécutif bénéficiant de l’autorité nécessaire, que le scrutin proportionnel ne remet pas en cause, et qui ne pourrait être détruit que par une réforme radicale de la Constitution.

Reste l’argument politique, qui prévoit une désuétude immédiate du droit de dissolution. Deux remarques sur ce point. D’une part, l’argument ne vaut pas contre la proportionnelle : il rappelle le risque, vieux comme Mac-Mahon, qui est inhérent à l’exercice du droit de dissolution ; l’épée de Damoclès qui menace l’Assemblée risque en effet, quel que soit le mode de scrutin, de frapper le chef de l’Etat qui n’est jamais assuré que le pays lui donnera raison.

Comme en 1887, François Mitterrand aurait très sérieusement risqué, face à une Assemblée de droite élue au scrutin majoritaire, de recevoir après son renvoi devant les électeurs, un nouveau et décisif démenti. D’autre part, dissolution ou non, on ne voit pas le gain, en termes de pouvoirs et de marge de manœuvre, que le Président de la République retirerait de son face à face avec une majorité parlementaire hostile, élue comme précédemment. La thèse de Jacques Julliard pèche donc pas mécanisme excessif, qui entraîne à négliger les capacités d’action et de réaction du Président de la République. La proportionnelle, loin de les annihiler, permet, dans une certaine mesure.de les accroître.

COMMENT COHABITER ?

Pour l’opposition actuelle, la cause est entendue : elle sera massivement majoritaire au printemps de 1986 et aura de nouveau en charge les affaires du pays. Dès lors, le débat se résout à un problème tactique, du moins en apparence : faut-il contraindre le chef de l’Etat à la démission immédiate, comme le veut Raymond Barre, ou l’obliger à se soumettre totalement à la volonté de l’Assemblée et du nouveau gouvernement qu’il sera obligé de désigner ?

Ainsi posé, le débat demeure très abstrait. Bien sûr, il n’est pas question d’écarter l’hypothèse d’une victoire totale de la droite, qui s’ingénierait à rendre la vie impossible au Président de la République. Mais même dans ce cas, les choses se passeraient moins simplement qu’on ne le suppose. D’abord, il ne faut pas oublier que le chef de l’Etat, élu au suffrage universel, dispose de sa légitimité propre, sans doute partielle et contestée, mais beaucoup plus large et plus forte que celle des députés. A cela, les Français sont attachés et une contestation radicale de l’autorité du Président de la République ne serait pas nécessairement acceptée. Ajoutons que le président dispose d’un domaine propre, qu’il est le recours et le garant des institutions, et l’arbitre requis pour leur fonctionnement. Ses pouvoirs politiques et techniques sont très étendus, qu’il s’agisse de la diplomatie et de la défense, de la signature des décrets, de son rôle dans l’activité législative (il peut demander une seconde délibération des lois, il peut saisir le Conseil constitutionnel) sans oublier le référendum et le droit de dissolution qui continueront de faire peser une double menace, sinon sur l’Assemblée, du moins sur un gouvernement « oppositionnel ». Tout cela sans négliger le recours possible à l’article 16.

Enfin, même en face d’une majorité parlementaire hostile, le chef de l’Etat dispose d’une marge de manœuvre appréciable : c’est lui qui nomme le Premier ministre et il peut choisir, comme chef de gouvernement, un technicien ou un homme politique de compromis, autour de qui pourraient se rassembler une majorité dépassant les limites partisanes. Sans doute le climat demeurerait-il conflictuel, sans doute la crise de régime serait une menace permanente, mais il y a plus de chances de l’éviter que sous la IVème République. Répétons-le, nous ne sommes plus en régime d’Assemblée, et les empiétements éventuels des députés sont limités par nombre de garde-fous constitutionnels. Le scénario le plus négatif ayant été examiné, il ne faut pas négliger une seconde hypothèse, qui verrait l’élection d’une Assemblée sans majorité nette, ou la victoire d’une opposition divisée. En ce cas, comme le montre Jacques Cadart dans un remarquable article sur la « monarchie parlementaire républicaine et la représentation proportionnelle » (2) le Président de la République verrait son pouvoir augmenté, face à un gouvernement diminué malgré la mission étendue que la Constitution lui assigne. « Le Président inamovible, protégé par la durée de son mandat, et juridiquement irresponsable, verrait aussi venir à lui des compétences gouvernementales qu’il ne possède pas en droit. Il pourrait être condamné à l’immobilisme mais il serait de toute manières moins paralysé que le Gouvernement. Il se libérerait d’autant plus de cette paralysie que la représentation proportionnelle rabaisse tous les leaders des partis donc aucun ne pourrait plus sérieusement rivaliser avec lui. Il pourrait peut-être s’appuyer plus facilement sur les forces centristes qui le soutiendraient et qui seraient ainsi sensiblement renforcées et même au-delà de leurs forces mathématiques. Il continuerait de toute manière à jouer un rôle essentiel en politique étrangère notamment en matière de défense ».

LE FONDS DU PROBLEME

Le printemps de 1986 et les deux années qui suivront peuvent donc réserver maintes surprises à l’opposition. Ce n’est pas faire preuve d’optimisme niais, encore moins d’esprit partisan. Il y a seulement lieu d’envisager plusieurs hypothèses sans négliger, comme on le fait trop souvent, l’autorité et les pouvoirs que la Constitution donne au Président de la République, mais sans écarter non plus le risque d’une crise majeure qui détruirait notre édifice institutionnel. Ce risque ne tient ni au mode de scrutin, ni seulement à la conjoncture politique. Il est au cœur de notre loi fondamentale depuis 1958 et tient au fait que la légitimité présidentielle est et sera toujours contestée. L’élu d’une moitié de la nation contre l’autre ne peut être l’arbitre reconnu par tous, le recours permanent que chaque système institutionnel exige. C’est ce paradoxe qu’il faut résoudre, mais il ne saurait l’être sur les décombres de ce qui est déjà acquis.

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(1) « Intervention » numéro 12, avril 1985.

(2) « Pouvoirs » numéro 32, 1985.

La bataille de l’article dix

La bataille politique permet à tout un chacun de réviser son droit constitutionnel, ou de l’apprendre. Tout le monde connaît l’article 16, l’article 20 sur le rôle du gouvernement, et a au moins entendu parler de l’alinéa 3 de l’article 45 sur le vote des textes de loi. Mais l’article 10 était demeuré méconnu, sauf des spécialistes. Le voici qui accède à la notoriété grâce à la saisine du Conseil constitutionnel par les chefs de l’opposition – Raymond Barre excepté.

De quoi s’agit-il ? L’article 10, dans son alinéa 2 dispose que le président de la République « peut (…) demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles ». C’est sur ce texte que le président de la République s’est appuyé pour demander au Parlement une nouvelle lecture des dispositions de la loi sur la Nouvelle-Calédonie précédemment annulés par le Conseil Constitutionnel. MM. Giscard d’Estaing, Chirac et Poher en tête, l’opposition estimait cette procédure anticonstitutionnelle et demandait une nouvelle délibération sur l’ensemble du texte. Le Conseil constitutionnel lui a donné tort, dans sa décision du 23 août. Non seulement il juge que le président était fondé à utiliser l’article 10, mais il adresse une mise en garde sévère à ceux qui « voudraient gêner ou retarder l’exercice du pouvoir législatif ».

L’affaire peut paraître mineure et purement technique. Elle illustre en fait la stratégie de l’opposition qui cherche par tous les moyens à réduire les prérogatives présidentielles. Encore une fois, l’opposition sacrifie à ses intérêts tactiques immédiats l’esprit et la lettre de la Constitution, dont elle se dit par ailleurs la fidèle gardienne. A tout prix elle veut, avant même d’avoir obtenu la victoire, détruire un équilibre constitutionnel qui a fait ses preuves. Par-là, elle se montre aussi irresponsable que la gauche dans les années soixante-dix. A entendre la droite, le meilleur des régimes serait celui de l’Assemblée souveraine, comme au bon vieux temps de la IVème République. Et l’on partage l’ahurissement du député RPR Pierre Bas, lorsqu’il entend Jacques Toubon, secrétaire général du même parti, déclarer que « le gouvernement, dès 1986, retrouvera l’exercice de ses pouvoirs constitutionnels qui s’étaient effacés derrière l’omnipotence du Président de la République en tant que chef de la majorité » (1). Voici le temps des apprentis sorciers.

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(1) Cf. « La Croix », 18.8.85.

Articles publiés dans le numéro 432 de « Royaliste » – 11 septembre 1985