Petit guide du multilatéralisme pour les nuls – par Jean Daspry
« Sans un système multilatéral fort, seuls les rapports de force comptent. Si l’on ne construit pas un monde de partage des richesses, c’est un monde de conflits multilatéraux qui nous attend » (Jean-Pierre Raffarin). Avec ce jugement péremptoire, l’ancien Premier ministre exprime une idée qui irrigue la pensée d’une majorité de nos décideurs en politique et de nos chercheurs en relations internationales. Le mantra du multilatéralisme constitue l’alpha et l’oméga de la diplomatie française et de ses ministres des Affaires étrangères successifs. Il pourrait se résumer ainsi, sans multilatéralisme point de salut. En d’autres termes, le multilatéralisme, c’est la paix ; l’unilatéralisme, c’est la guerre pour plagier François Mitterrand. Il correspond à un écheveau de règles, d’institutions et de procédures destinées à encadrer les relations internationales pour prévenir, amortir les chocs inhérents à toute société. Qu’en est-il de la théorie qui relève de l’objectif et de la pratique qui touche au subjectif ?
LA THÉORIE OU LE RÈGNE DE L’OBJECTIVITÉ
En réalité, que recouvre au juste le terme de multilatéralisme ? Conçu au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, il se fonde sur l’idée qu’un système international fondé sur des règles (droit, institutions, procédures) constitue le meilleur garant de la sécurité et de la prospérité de tous. Il correspond au principe plus connu sous le vocable de paix par le droit. Pour le site internet du Quai d’Orsay, « le multilatéralisme consiste à faire face, à plusieurs et de façon concertée, à des enjeux qui concernent de nombreux acteurs (la paix, le climat et l’environnement, la lutte contre le terrorisme, la santé, etc.). Tel qu’il a été élaboré au cours des soixante-dix dernières années, le multilatéralisme recouvre plusieurs objectifs : instrument de paix, de prévention et de protection, de terrain »[1]. Lors de son intervention devant l’Assemblée générale de l’ONU, pour sa première intervention, en septembre 2017, Emmanuel Macron résume sa pensée ainsi : « Parce que le multilatéralisme, c’est la règle de droit, c’est l’échange entre les peuples, c’est l’égalité entre chacune et chacun d’entre nous, c’est ce qui permet de construire la paix et de relever chacun de nos défis ». Vaste programme, aurait dit le général de Gaulle qui n’était pas un thuriféraire du « machin ». On peut toujours chevaucher des chimères. Mais, à quel prix ?
Comme le savent d’expérience les diplomates blanchis sous le harnais, y compris les mécaniques internationales bien huilées connaissent des ratés, voire de sérieuses embardées comme ce fut le cas de la Société des nations (SDN) qui se fracassa avec la Seconde Guerre mondiale. Au fil du temps et en raison de la grave crise qu’il traverse (encore plus mise à jour par les coups de boutoir de Donald Trump), le discours se précise par l’addition d’un ensemble de qualificatifs au concept de multilatéralisme destinés à le sauver d’une fin annoncée en lui permettant de jouer son rôle de canalisation des rivalités internationales. Il devrait être inclusif par le renforcement des liens avec la société civile, les entreprises, les autorités locales et régionales et toutes autres parties prenantes donnant voix au chapitre à la jeunesse ; en réseau par le renforcement de la coopération entre toutes les organisations universelles ou régionales souvent tentées par le cavalier seul ; fort et efficace par le renforcement de la protection des normes, accords et institutions soumises à des pressions sur la scène internationale … Nous n’en sommes pas encore là.
LA PRATIQUE OU LA CONTRAINTE DE LA SUBJECTIVITÉ
En réalité, quelles leçons peut-on tirer de la pratique quotidienne du multilatéralisme au regard de l’expérience concrète des six décennies passées ? Elles sont diverses et variées, pouvant se résumer à quelques idées simples, pour ne pas dire simplistes qui échappent souvent à nos bons esprits et autres bons apôtres. Elles sont rarement enseignées sur les bancs des universités et autres instituts d’études politiques ou internationales.
La loi du nombre. Plus on est de fous, moins l’on a de chance de s’entendre sur un plus petit dénominateur commun. L’Assemblée générale de l’ONU en est le meilleur exemple. Les décisions les plus importantes et les plus opérationnelles sont prises au sein d’une enceinte restreinte à quinze membres qu’est le Conseil de sécurité. Les énormes barnums et raouts sont souvent synonymes d’inefficacité et de démagogie. On l’a vu avec les résultats de la COP25 (Paris, décembre 2015) que François Hollande et Laurent Fabius nous présentaient comme exceptionnels. Dix ans après, aucun des objectifs n’a été atteint en matière de ralentissement des émissions de gaz à effet de serre (GES).
La loi de l’homogénéité. Plus l’on englobe de sujets divers et variés couvrant un large spectre d’activités humaines, moins l’on a de chance de les traiter en profondeur. La diplomatie multilatérale du touche à tout débouche sur la diplomatie du touche à rien. Nous en avons un exemple avec l’Union européenne qui veut se mêler de tout et de rien et qui affiche son impuissance congénitale à relever les immenses défis du XXIe siècle. À trop s’étirer dans tous les sens, elle se distend au grand dam de ses concitoyens qui ne lui font guère confiance pour les protéger des prédateurs de la planète. Qui trop embrasse mal étreint !
La loi de la clarté. Plus on est dans le brouillard, moins l’on a de chance de traiter un problème à sa racine. La théorie dite de l’ambiguïté constructive – peu connue des pseudo-experts mais bien connue des diplomates – constitue l’un de ces pétards diplomatiques qui font souvent pschitt. À trop vouloir faire dire aux mots le contraire de ce qu’ils signifient dans le langage commun pour parvenir à un improbable consensus destiné à flatter l’ego des dirigeants politiques, l’on se promet des lendemains qui déchantent. Combien compte-t-on de résolutions du Conseil de sécurité dont l’usage abusif de certains termes aboutit à des malentendus durables ?
La loi de l’humilité. Plus on est ambitieux dans le temps et dans l’espace, moins l’on a de chance de toucher sa cible. Souvent un petit pas diplomatique est un grand pas pour les peuples. La liste des conventions internationales mises en chantier ou adaptées dans le cadre de l’ONU donne le tournis et ne débouche sur rien de très concret. À trop vouloir encadrer d’activités humaines, on n’encadre plus rien. À trop demander à la norme pour réguler les relations entre États, la norme ne régule plus rien. Elle s’étiole au fil du temps. Elle se marginalise lentement mais sûrement, laissant ainsi la place à la loi du plus fort. La puissance du droit est remplacée par le droit de la puissance.
La loi de la confiance. Plus on fait fi de la confiance comme soubassement de l’ordre international, moins l’on a de chance de régler les problèmes de la planète. Un gramme de confiance vaut mieux qu’un kilogramme de normes. Dans un monde idéal régi par la confiance entre États de bonne foi, la norme serait superflue, voire inutile. Si le Conseil de sécurité est bloqué, c’est bien que fait défaut un minimum de confiance entre Américains, Chinois et Russes. Le reste n’est que baliverne. En un mot comme en cent, qu’on le veuille ou non, la confiance est un acteur méconnu des relations internationales qui mériterait une plus grande attention des chercheurs.
À trop méconnaitre toutes ces règles de pur bon sens, le multilatéralisme de papa court à sa perte comme ce fut le cas avec la SDN. L’histoire du multilatéralisme ne serait-elle qu’un énième recommencement ?
LA FIN D’UNE ILLUSION
« Il ne suffit pas de clamer les vertus du multilatéralisme, nous devons continuer à prouver qu’il est plus utile. La coopération internationale doit évoluer avec son temps » assène l’actuel Secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres à l’occasion de la journée internationale du multilatéralisme et de la diplomatie en pleine crise du Covid (24 avril 2020)[2]. Six ans plus tard, le constat devient plus alarmiste. Le 30 janvier 2026, Antonio Guterres met en garde contre l’effondrement financier du système multilatéral onusien. Rien de moins après les tours de vis de Donald Trump. En réalité, le problème n’est-il pas ailleurs ? Le multilatéralisme ne souffre pas d’un manque de diplomatie, mais d’un excès d’illusions. Le multilatéralisme ne souffre pas d’un manque de moyens, mais d’un excès de procédures. Le multilatéralisme ne souffre pas d’un manque de projets, mais d’un excès d’habitudes. Ainsi se présente notre petit guide du multilatéralisme pour les nuls !
Jean DASPRY
(Pseudonyme d’un haut fonctionnaire, docteur en sciences politiques).
Les opinions exprimées ici n’engagent que leur auteur
[1] https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/la-france-et-les-nations-unies/le-multilateralisme-un-principe-d-action-pour-la-france/
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